山东省矿山地质环境基金如何监管

『壹』 矿山地质环境管理

《国务院关于全面整顿和规范矿产资源开发秩序的通知》（国发〔2005〕28 号）明确地方各级人民政府对“本地区矿区生态环境进行监督管理”的责任，进一步强调“谁破坏、谁恢复，谁投资、谁受益”的原则，要求“新建和已投产生产矿山企业要制订矿山生态环境保护与综合治理方案”，“积极推进矿山生态环境恢复保证金制度等生态环境补偿机制。”

财政部、国土资源部、原环保总局联合发布《关于逐步建立矿山环境治理和生态恢复责任机制的指导意见》（财建〔2006〕215 号），提出“从 2006 年起逐步建立矿山环境治理和生态环境恢复责任机制”，选择煤炭矿山试点，然后全面推开。对保证金的收取和使用作出了规定。

国土资源部颁布《矿山地质环境保护规定》（国土资源部令第 44 号），明确了矿山地质环境保护的基本制度：一是矿山地质环境治理恢复保证金制度，规定了保证金的缴存标准和缴存办法按照省（区、市）的规定执行，保证金遵循“企业所有、政府监管、专户储存、专款专用”的原则。二是调查评价和规划制度，由国土资源行政主管部门负责组织开展工作。三是矿山地质环境保护与治理恢复方案编制与审查制度，规定了所有矿山必须开展方案的编制工作。四是矿山地质环境监测制度，规定县级以上国土资源行政主管部门应当建立本行政区域内的地质环境监测工作体系，健全监测网络，对矿山地质环境进行动态监测，指导、监督采矿权人开展矿山地质环境监测。

30 个省（区、市）相继出台了矿山地质环境治理恢复保证金管理办法。对于历史遗留或责任人灭失的矿山地质环境问题，由各级人民政府负责，并鼓励吸引社会资金参与治理；对于新建和生产矿山，严格落实企业的矿山地质环境治理主体责任，及时完成治理任务，不积存矿山地质环境新问题。据不完全统计，截至 2011 年底，全国已缴存保证金占应缴存保证金额的 46% ；已返还占已缴存金额的 26%。

『贰』 未缴纳矿山恢复治理基金如何规避

《矿山地质环境保护规定》（国土资源部令第44号发布，自然资源部令第5号修改）第二十八条：违反本规定，未按规定计提矿山地质环境治理恢复基金的，由县级以上自然资源主管部门责令限期计提，逾期不计提的，处3万元以下的罚款。
颁发采矿许可证的自然资源主管部门不得通过其采矿活动年度报告，不受理其采矿权延续变更申请。

『叁』 矿山地质环境治理项目相关问题研究

郑敏

（中国国土资源经济研究院，河北三河，101149）

摘要矿山地质环境治理项目是我国中央财政专项支持的重点项目之一。由于此项工作是近几年才开展起来的部门专项，在项目管理运作过程中出现了许多有待研究解决的新问题。本文以调查研究为切入点，从管理实践出发，对部门“矿山地质环境治理项目”这一专项工作中的相关问题提出一些对策与建议。

关键词环境治理项目对策建议

1关于矿山地质环境治理项目

矿山地质环境治理项目是国土资源部近年来新上项目，属于国土资源部地质环境管理工作范围之内，此项目是国家专项资金重点支持项目。有关此类项目的审报、项目内容、管理等由国土资源部负责组织管理。地质环境治理项目专项资金的支持方向：符合财政部、国土资源部确定的支持方向与重点，也就是符合我国财政专项资金支持目的；依照《探矿权采矿权使用费和价款使用管理办法（试行）》通知的规定，矿山地质环境治理专项资金主要用于计划经济时期建设的国有矿山因采矿活动而对矿山地质环境造成的破坏和影响需恢复与治理矿山地质环境所需投资。该通知明确规定了矿山地质环境治理专项资金使用范围：由于计划经济时期国有矿山全部由国家财政支付而且是单一所有制形式，其遗留下来的矿山地质环境问题理应由国家负担。项目申请与实施：国土资源部矿山地质环境治理项目由各省市国土资源厅组织各省的矿山地质环境治理项目的申报工作及已下达的矿山地质环境治理项目的组织实施工作；国土资源部负责项目初审，对符合国家专项资金重点支持方向并按照部申报程序与规定提供相关申报资料的项目，由部组织专家组进行论证审批并上报财政部申请中央财政专项支持。

2关于矿山地质环境问题及其治理

目前我国矿山地质环境问题主要有以下几大类。

2.1采空沉陷

开采沉陷主要表现形式为塌陷、沉降、开裂三种形式。

（1）塌陷：指在人为和自然地质因素作用下，地表岩、土体中洞穴顶部向下断错坍塌，形成塌陷坑、塌陷洞、塌陷槽的一种地质现象。

（2）地面沉降：地表水平面下降。地面下沉，影响范围大、分布面积大。沉降一般继塌陷之后形成，形态多数似蜗牛状、蝶状等。

（3）地面开裂：采矿引起岩层、土体沿一定方向破裂，在地面上形成裂缝。地面开裂是矿山塌陷和沉降的伴生产物，涉及的范围广、数量更多。

（4）岩溶地面塌陷：指岩溶地区，由于隐伏下部岩溶洞穴扩大而致顶板岩体塌陷，或上覆岩土层洞顶板失去平衡产生下沉或塌陷。

2.2崩塌、滑波、泥石流

（1）崩塌是位于陡崖、陡坎、陡坡上土体、岩体及他们的碎屑物质在重力作用下失稳而突发脱离母体发生崩落、滚动、倾倒、翻转、堆积于山体、跛脚和沟谷的地质现象。

（2）滑坡是指斜坡岩体或土体在重力作用下，沿某一特定面或组合面产生整体滑动的地质现象。

（3）泥石流是山区特有的自然地质现象。是黄土、粘土、松散岩石碎屑由于降水（降暴雨、融雪、冰川）等激发掺合下形成泥浆，特殊性洪流。泥石流爆发突然，历时短暂，来势凶猛，具有强大的破坏力。

2.3地下水位下降、地下水干枯、污染

矿山地下水位下降、干枯。由于采矿过程中耗用大量的生产用水，及疏干排水，水资源过量采用与浪费，导致区域地下水位下降，引起矿区出现大面积疏干漏斗，造成地下水动态平衡遭到破坏，以致水源枯竭或者河流断流。地下水污染是因采矿引起的灾害矿物成份渗入地下，形成地下水污染。

2.4危损尾矿坝、废渣场问题

危损尾矿坝问题：尾矿坝是用于规范矿山废渣堆放的坝体，由于矿山废渣数量大，如果坝基选择不当，年久失修等就会导致坝基裂缝、滑动，或由于废石堆积过高，没有采取稳固、加固措施而导致滑坡，突涌等灾害事故，造成人员伤亡、停产、公路坡坏以及超前占用良田等恶果。

废渣场问题：矿山企业在生产过程中产生大量的废石、尾矿，数量巨大。这些固体废物简称废渣，往往堆放于矿区固定场所内，即废渣堆放场。矿山废渣占用大量土地，矿山固体废物中，常含有多种金属元素，长期堆放，流失会损伤地表。与空气发生氧化、分解及溶解作用，有害物质随着雨水流失，污染水体和破坏土质并影响农作物生长、质量，造成农作物减产。食物链进入人体威胁人体健康，由于这些有害物质在空气、水、细菌综合作用下，产生大量酸性物质，往往形成酸雨，威胁动植物生存，侵蚀污染自然景观。

2.5残煤自燃灾害

煤矿残煤自燃主要原因：由于煤层暴露于地表与空气直接接触，在太阳的直射下达到燃点引发自然燃烧，或由于采矿过程中不规范操作导致巷道冒顶空气涌入山体纵横交错的巷道中，迂高温引发自燃，火势漫延，如不及时治理多导致矿井塌陷，又形成外燃，火势很难控制。残煤自燃地质灾害治理是我国乃至世界矿山环境治理的一大难题，一旦发生很难控制，易复发。残煤自燃引发多重环境灾害：大气污染、酸雨、地表及地下水污染、地壤污染、寸草不生、水土流失严重。

2.6土地破坏

采矿过程中因挖掘、塌陷、压占等造成破坏的土地，使其失去原有可利用状态。

2.7矿区生态破坏问题

采矿活动严重破坏森林，加剧草场退化；动物生存环境遭受侵害；自然景观、地貌、地质遗迹、土地遭受不同程度的污染和侵蚀。

目前国土资源部已下达的矿山地质环境治理项目：

从国土资源部2001年下达矿山地质环境治理项目任务以来，各省国土资源厅积极组织项目的申报工作，并对已下达的矿山环境治理项目进行了认真的组织与实施，地方政府与当地人民对环境治理项目也给予了极大的支持。从2001至2003年国土资源部已下达的矿山地质环境治理项目共计88项，累计投资1.7亿多，预计未来产生社会、环境、经济效益可达到投资的4倍。2004年国土资源部对首批已完的18个矿山地质环境治理项目进行了验收，其中涉及的治理内容有：地表塌陷治理；崩塌、滑波、泥石流治理；地表、地下水污染治理；危损尾矿坝、废渣场治理；残煤自燃灾害治理；土地复垦；矿区生态环境综合治理。由于各省厅与地方政府的热情支持与配合，80%的项目落实了地方配套资金，其中大部分为地方政府投资，也有部分企业投资。项目总投资平均达到中央财政总投资的123.28%。90%的项目工程量超出原定计划，18个项目工程质量均达到预定要求，全部验收合格。

3矿山地质环境治理项目相关问题

针对国土资源部已下达的矿山地质环境治理项目我们组织了相关调研，并就已验收的18个矿山地质环境治理项目进行了深入的分析研究，对其中存在的相关问题进行了归纳总结：

3.1项目组织实施

矿山地质环境治理项目深得省厅、地方政府、百姓的支持，对项目的组织与实施给予了极大的支持与配合。2001年该项目主要直接下达给项目申报单位（企业），由于是新上项目，规范化管理还处于探索中。2002年始国土资源部开始实行规范化管理，从项目申报、审批、下达、验收都有明确的规定与要求，项目运作逐步走上正规，下达到各省的地质环境治理项目实行网上公开招投标。地质环境治理项目的组织与实施工作形成了“部门审批—省厅上报—公开招标”的管理程式。各省国土资源厅与项目地资源局、地方政府负责矿山环境治理项目的组织实施工作：负责项目设计、工程承担单位的招标工作、负责工程监理与审计工作的落实、监督工程与资金落实工作、组织专家审查与验收等。中标单位承担相关设计、工程实施任务。由独立资质监理单位、审计事务所负责对工程的监理与审计。从国土资源部已验收的18个项目分析，95%的项目由有资质的设计单位进行工程设计并通过了专家论证，80%项目聘请了监理公司或由通过部门认证资格的单位对工程质量进行了监理。40%的项目通过社会审计事务所审查，并出具投资审计报告，其余由省级国土资源厅组织负责审查。80%的项目地方配套资金得到落实。

3.2项目投资

由于我国矿山环境问题的历史欠债太多，需要投资治理环境的申报项目较多，目前各省申报的项目数已达300多项。而国家专项投资远远不能满足现实需求，实际落实的只有申报项目数的30%。矿山环境治理的专项资金来源主要是矿产资源补偿费和矿权使用费与价款，目前中央下达的专项资金也只是占其中的一少部分，占矿山历史所创利税的1%，可见总体投资量不大。由于矿山地质环境复杂，治理工程难度与技术要求高，工程量大，不可预见因素多又难以控制，从另一方面加大了资金缺口。对国土资源部已验收的18个项目进行分析，我们发现80%的项目配套了地方资金，20%的项目只有中央投资；80%的项目出现投资不足超出设计预算总额，平均超出率为123.28%，最高超出率为150%；95%的项目完成投资工作量后，因无投资而余留环境问题有待治理。

3.3项目管理

由于矿山环境治理项目是国家近年来才开展起来的项目，许多项目管理运作规范、规章、标规还没有建立，项目实施管理落差很大。部分项目设计预算没有具体遵从的依据；地方配套资金的落实与审查工作还没有规范；对项目工程的技术规范、预算标准以及监督管理没有出台部门要求；工程实施过程中缺乏管理规章责任制，工程监察工作不到位，部分项目不能提供工程质量监理报告与投资审计报告等。以上问题将会给今后的项目实施带来管理及工程质量等漏洞。

4对策与建议

4.1走“中央、地方、企业共同治理”之路

由于矿山环境治理专项资金缺口较大，为解决这一问题不仅需要中央、地方政府的大力支持与积极合作，同时也需要矿山企业的积极合作，走“以矿治矿”的道路。在这方面已有些好的典型，如浙江、新疆、山西等省，为填补资金上的缺口，他们采取了企业出资、自筹集资、义务劳动、以矿产资源抵偿劳务支付等多种办法，这些办法取得了很好的成果，很有借鉴意义，值得推广与政策鼓励。

4.2加强矿山环境治理项目的监督与管理

为提高专项资金使用效益，确保工程实施与质量，加强矿山环境治理项目的监督与管理工作十分重要。在项目实施过程中，应根据国家和省的有关规定，严格按照批准下达的项目规划设计和预算进行施工，严格实行项目公告制度、招投标制度、工程监理制度和目标责任制度；加大项目预算的执行和检查力度，按照事前审查、事中监督、事后检查的要求，建立健全具体的财务管理和监督检查制度；对具体施工中出现的新问题应建立严格的上报审批机制，杜绝隐瞒、谎报情况的发生，确保工程质量与进度。不断出台、修订部门监管规范。矿山环境治理是一项长期的任务，治理成果也需要监督与维护。建议国土资源部制定相关政策措施，在加强项目实施管理的同时，也要重视矿山地质环境治理成果的后期维护与监管工作，要求地方政府做好配合工作。

4.3做好专项资金项目规范化管理的研究工作

对国家新开展的专项资金项目，建议应建立案例分析制，进行跟踪研究。目前针对矿山地质环境治理工程的技术以及预算规范与标准尚未出台，为确保工程质量与投资目标实现，急需加强技术与预算管理规范、标准的研究工作，不断完善项目工程设计与设计预算规范化管理。为防止套用国家财政专项资金，促进国家专项基金项目规范化管理，建议对地方配套资金落实与管理机制进行研究，要求各地政府管理部门对专项资金项目管理进行监督，确保国家投资与地方投资的落实与投资综合效益最大化。

4.4充分重视环境治理工程科学研究

矿山环境治理，是一个地质学、力学、生物学等多门学科紧密结合的系统工程。解决地质环境问题必需以大量的分析研究工作为基础，不同地质、水文环境条件，不同岩性，不同矿种，不同规模，不同开采方式，产生的地质环境问题不同，治理保护的措施和方案也不同。如矿区地质环境分析，土地适宜性分析，植物适应性分析，环境变化分析，治理技术与方案确定等，这些研究工作复杂而艰巨，需要大量的科研投入，需要各级政府管理部门的支持与重视。工程技术手段是解决矿山地质灾害问题的关键，我国矿山地质环境治理工作开展比较晚，技术手段的研究也落后于发达国家，一些矿山地质环境问题由于缺乏切实可行的治理措施而得不到解决。近年来，此方面的问题引起了国土资源管理部门的重视，曾设立了相关治理技术方面研究的课题，但因没有专项资金来源支持，很难立项。即使立项也只能列为矿山地质环境治理项目之中一小部分，其投资不到矿山地质环境治理项目总投资的1%，难以满足现实需要。国家应在重视环境治理的同时重视环境治理工程科学研究，中央、地方财政也应积极支持地质环境灾害治理工程科学研究工作的开展。

『肆』 如何加强矿山企业监管，将矿山开采对生态环境的影响降到最低

加强矿山企业监管，将矿山开采对生态环境的影响降到最低的方法如下：

1 政策措施

一是依法明确职责，齐抓共管。环保、林业、水资源、土地等部门应在当地政府的统一领导下，按照法律明确矿山环境管理的职责，细化明确各自的管理内容和管理程序，相关部门要加强沟通、联合执法、形成合力，进一步加大工作力度，加强合作，这样从根本上改善当地的矿山环境。

二是实行属地管理，明确基层监管责任。所谓属地管理，就是基层政府能管的就交给基层政府管理，而对于基层政府管不住的交给上级政府管理。基层政府要按照“任务到矿、责任到人”的总要求，尽快构建矿山环境“横向到边、纵向到底、”的监管责任体系，同时明确地方各相关部门的监管责任以及内部相关职能机构的监管职责。地方政府监管部门要做到依法行政，不能以受罚款为目的，要以保护环境为出发点，责令矿主限期改造。

三是加大打击力度。加强矿业执法检查，动态监测，巡查执法，定时督察，及时发现资源的开发过程中，废水，废气对环境的破坏和污染，以及采矿引起的地质景观破坏和地质灾害，勒令企业限期整改，如果问题严重，坚决停产整顿，直至关闭矿井。整顿矿业秩序，坚决杜绝非法采矿行为，限期关闭不符合条件的小矿山企业，以打击严重破坏生态环境的企业。
四是开展矿产资源整合。按照国家矿产资源整合的文件精神，继续开展矿产资源整合，矿区的采矿权只设置一个，彻底解决一矿多开与大矿小开的现象。通过整合，安全隐患和因矿山开发布局不合理的基本上被淘汰，消除矿山环境造成的地质灾害隐患。

五是严格审批矿业权，把好矿业开发“入门关”。坚持和完善审查制度，从严审批采矿权，交通要道两侧和旅游景点附近禁止露天开采。在自然保护区，文物保护区和河流区，禁止破坏生态环境的采矿活动。是否有审查的环境影响评估报告作为采矿许可证发证的必要条件，对没有环境影响评估报告的采矿权的申请将不被批准和发证，实施环境保护一票否决制。

六是加强矿山生态环境保护与治理的宣传力度。进入21世纪，健康，快速，稳定发展的中国经济，是实施可持续发展战略的主旋律。保护和节约使用资源，保护环境是矿山业主必须面对的问题。矿产资源开发将采取“保护中开发，开发中保护，保护和发展并重”的方针，统筹规划，要处理好国家整体利益和局部利益、长远利益与眼前利益之间的关系。把生态环境建设和保护工作作为实行可持续发展战略的大事。

2 技术措施

①恢复矿区植被，首先考虑到选择种植植被品种，既要看到近期效果，也要着重长期的发展。树种生长必须带有发达的根系、牢固性能优良的固土边坡、种植成活率很大以及生长迅速的原生类植物，这些都是根据生物学规律来进行种植的。与此同时，对于坡体的搭建，管理及保护措施在种植之后能有效进行、很好的应对自然事件和其它因素的要求，必须在植物种植前充分的规划好。以上都是依照开采区的土壤和气候等因素来相应选择草坪或树种来种植。此外，还应该考虑配套兼容的设计目的，和附近景观和植被情况相适应。

②土壤污染治理使用土壤肥力改造技术。它能提高土壤的营养状态，改善其物理和化学性质以及土壤团粒结构，改变pH值、土壤养分和有机物含量等。具体措施如下：其一，表层土壤迁移保护：开采前进行土壤表层迁移保护，开采完成再运回恢复。这样有效保护了土壤的物化性质、基本的营养条件和种子库保持完整，原生植物可以生长。其二，客土覆盖：荒地土层薄，可以用在不同的地方盖上熟土，来调整土壤的物理及化学功能，添加有益于矿山植被生长的因素比如：氮素、微生物等。其三，优化土壤的物理功能：对土壤中的孔隙增大，对土壤构成调整，对土壤容重减小，采用耕作和有机肥的方法，在短期内改善土壤。其四，改善土壤的酸碱性：对酸度调节一般使用碳酸氢盐或石灰，这样还有效提了高钙的成分，对土壤性能进行了很好的调节。其五，通过绿肥、固氮植物、微生物等来调节土壤营养。

③调整治理土壤中重金属污染。一般有三大方式：生物、化学及物理处理方式。

『伍』 关于地质勘查基金运行管理的建议

落实《国务院关于加强地质工作的决定》，一项重要工作是建立地质勘查基金。本文就地质勘查基金运行管理谈几点认识。

一、统一认识建立地质勘查基金的作用

《国务院关于加强地质工作决定》(以下简称《决定》)明确了：“突出能源矿产勘查”，“加强非能源重要矿产勘查”，“做好矿山地质工作”等商业性地质勘查工作任务。《决定》又明确：“完善商业性矿产勘查机制”，“确立企业在商业性矿产资源勘查中的主体地位”，“对于可以由企业投资的商业性地质勘查项目，政府原则上不再出资”。

同时《决定》提出：“建立矿产资源勘查投入良性循环机制”，“加大财政对矿产资源勘查的资金投入力度，注重发挥对社会资金的引导作用。国家建立地质勘查基金(周转金)，着重用于重点矿种和重点成矿区带的前期勘查”。

《决定》明确了地质工作体制、机制改革的长远目标，又指出了面对现实的过渡性措施。建立地质勘查基金是重要的过渡性措施之一。建立地质勘查基金，用于在地质工作体制、机制转换时期国家承担投资风险的重要矿产资源前期勘查工作，既有重要的找矿意义，又有深远的机制意义。从深化改革的角度讲，更重要的是机制意义。其主要作用在于注重发挥对社会资金的引导作用，建立矿产资源勘查投入的良性循环机制。

二、认真研究建立地质勘查基金的难点

在改革过渡时期建立地质勘查基金，既要坚持改革方向，又要面对社会现实。既要注意由于市场体制还不完备，矿政管理法规体系尚不完善，矿业权市场体系还不够规范，我国市场经济不发育，商业性矿产资源勘查刚刚起步等原因所造成的问题；也要防止出现由于市场本身的欠缺即市场失灵所造成的问题。过多的采用行政办法，国家包办过多，就可能回归旧体制；同样，不克服市场失灵的问题，会造成新的混乱；另外，如何既要遵循地质规律，又要遵循经济规律，在二者的结合上适时适度也是要研究解决的难题。

地质找矿周期长，要在预测5～10年后或稍长(中长期)时期市场需求形势的基础上，超前1～2个五年计划安排地质找矿工作，具有期货的特点；地质找矿风险大，在目前科学技术条件下世界各国找矿率(找矿项目成功率)不到10%，找不到矿要承担风险，找到矿往往获得高收益，又具有博弈特点；另外，地质找矿既要遵循地质工作规律，又是个动态的过程，很少有与设计预期完全吻合的项目，增加或减少投资甚至改变技术方法是经常发生的，投入产出比率在一个较长时期(如一个找矿周期)和一个较大空间(如一个区域或一个成矿区带)才可显示规律性，这与其他生产活动是不相同的。所有这些都要在地质勘查基金运行机制设计中充分考虑，才能达到预期的目的。

三、精心设计地质勘查基金的运行机制

1.地质勘查基金运行管理

地质勘查基金是改革过渡时期产物，是公益性地质调查和商业性矿产资源勘查联结的桥梁，其作用决定了对其管理是动态的；其难点决定了其健全完善不能一步到位，要分两个阶段运行，随改革深化逐步完善。

第一阶段，政府主导，实行事业制管理。在政府领导下，由事业单位进行管理。地质勘查基金建立之初，政府出资为主，基金使用方向体现政府意志，反映宏观调控走势。政府既要解决由于市场经济发展不成熟，相关法律法规不完备而带来的问题，还要防止出现由于市场本身的缺欠即市场失灵所造成的问题。矿产资源勘查投资是风险投资，国家投入建立地质勘查基金实质上是设立国家风险投资引导资金，即“母基金”，通过政府示范性引导资金拉动各类社会资金，进行矿产资源勘查风险投资。这种引导作用市场本身做不到；另外，找矿成效3～5年后方可显示(一个普查找矿的周期)，基金在这一个周期盈(找到矿后出让矿权)亏(找不到矿注销资金)才能兑换。政府出资为主，需要稳定一个时期(一个普查找矿周期)，使基金能够保持相对稳定的状态。

这一时期是国家扶持重要矿产资源前期勘查的起步阶段，主要风险由国家承担，产生效益(出让矿业权分成)形成国家投入商业性矿产资源勘查的资本。

第二阶段，市场配置，公司制管理。随着地质勘查基金投入效益产出，社会资金大量进入，实行地勘基金公司制管理条件的成熟，成立地质勘查投资公司进行管理。这时国家前期投入产生的效益(矿业权出让分成)和国家新投入的资金作为国家股本投入有大量社会资金投入的地质勘查投资股份公司。投资股份公司运作，有利于市场配置资源的基础性作用的发挥，有利于规避风险，有利于发挥投资者的自主权。股东对投资行为进行监督，既能使国家资产(国家股本)保值增值，又促使商业性矿产资源勘查投入进入良性循环，进而保证地质找矿重大突破和矿产资源勘查效益的实现。

2.地质勘查基金的工作部署和项目选择

首先，地质勘查基金使用方向正确与否，工作部署合理与否，以及地质勘查基金项目选定的优劣，既决定找矿效果，又关系到基金机制的成败。总体原则是统一部署于国家矿产资源发展战略所确定的重点矿种和重点成矿区带上。如国家确定的能源、非能源重要矿产等16个矿种，国家规划的40个重要成矿区带。

其次，要集中力量，保证重点，遵循地质规律，依据基金规模，经过筛选排队，有计划、按步骤开展工作。在选定的区域内，对于现进行勘查的单位，要整合力量(若已登记取得探矿权的，与原探矿权人进行合作)，统一部署。

第三，确定地质勘查基金项目，要经过充分论证，有好的成矿背景，有较大资源潜力，有较大储存空间(如在一个区带内)，有找到大矿的可能。防止项目分散、重复、小而全。项目确定后，要高强度投入，应用现代成矿理论，综合使用各种先进的方法技术。要有韧性，敢于坚持，善于忍耐，反复比较，力戒浮躁，不急于求成。

工作程度一般做到普查，设计期限一般为3～5年。

3.承担地质勘查基金项目单位的确定

通过招投标方式确定有资质的项目承担单位。承担地质勘查基金项目可以有两种形式，一种形式是承担单位按既定的设计书(基金管理机构的项目设计部门编写)进行施工，只承担劳务，既不承担找矿风险，也不参与找矿收益分配；第二种情况是承担单位在划定的区域先做出设计，经过审定，再组织实施。项目承担单位既要承担一定找矿风险(如交纳风险金)，体现矿产资源勘查风险投资的特点；又参与收益分配(出让矿业权收入的一定比例)，是知识、技术等要素参与分配的一种形式。

(原载《国土资源部咨询研究中心专家建议》2006年6月15日)

『陆』 政府对矿山开采企业如何监督

国土资源管理实用手册

政府对矿山开采企业实行监督主要体现在以下3个环节：矿山建设前对资源开发利用方案和地质环境恢复保护方案的审查；矿山开采过程中对实际开发利用情况和地质环境恢复与保护情况的监督；矿山关闭时对资源开发利用程度和地质环境恢复与保护程度的审查。

具体监督内容包括：采矿权授让前建矿情况的监督；矿山开采过程中开采回收率、选矿回收率及综合利用情况的监督；矿山非正常损失储量批报的监督；矿山地质环境恢复治理情况的监督；矿山闭坑前地质报告审查对资源回收利用情况的监督。

『柒』 山东省地质资料汇交监管及平台应用探讨

马卓敏 王 蕊

（山东省国土资源资料档案馆）

摘 要 本文总结了山东省地质资料汇交监管现状及平台应用基本情况，分析了地质资料汇交工作存在的问题，总结了工作经验和体会，并从管理体制、监管平台建设、业务水平等方面提出了自己的想法。

关键词 山东省地质资料 汇交监管 平台应用 经验 问题及建议

1 山东省地质资料汇交监管现状及平台应用概况

1.1 山东省地质资料汇交监管现状

截至 2012 年 3 月底，我省馆藏各类成果地质资料 8166 档，其中 2001—2011 年间形成的资料 4005 档。近年来我省把地质资料汇交纳入矿证管理里，把监管职能向市地延伸，矿权人只有依法履行汇交义务并取得汇交凭证才能办理矿权的终止、变更、转让及申报科技奖项。

从 2009 年开始加大对往年地质资料清理清欠力度，采用分年度分地区的方法进行资料清理清查。自2009 年至 2011 年，连续 3 年对全省 1998 以来形成的地质资料汇交情况进行集中清查，清查范围包括地勘项目、矿产勘查、两权项目、环境治理及压覆矿等，共清查欠交资料上千档。截至目前，此项工作进展顺利。

1.2 平台应用概况

作为第一批试点省，我省积极开展平台测试工作，总结了测试期间监管平台使用情况，写出了《全国地质资料汇交监管平台测试报告》，提出了修改意见和改进建议。为贯彻落实《国土资源部办公厅关于做好地质资料汇交监管平台建设有关工作的函》（国土资厅函 [2011]1079 号）文件精神，制定了切实可行的山东省地质资料监管平台建设实施方案。

为在全省开展好监管平台建设工作，资料管理人员认真学习文件精神和监管平台操作流程使用手册及各项功能，并用实际数据进行了试用。从 2012 年 1 月开始，资料馆安排 2 人进行汇集凭证补录工作，截至目前已补录到 2003 年，共补录数据 444 条，其中地勘项目 7 条，探矿权 383 条，采矿权 54 条。

2 山东省地质资料汇交监管及平台应用工作详析

2.1 严格执法，建立通报制度，全面提升监管水平

地质资料主管部门要严格按照《地质资料管理条例》（国务院第 349 号令）及实施办法进行管理，严把质量关，前移管理关口，把监管职能向市县延伸，充分发挥市县两级国土资源主管部门在地质资料管理中的作用，积极开展专项清理，逐步加大监管力度，转变汇交人汇交意识，较好地解决地质资料欠交和滞后问题。

把全省地质资料汇交情况汇交数量、质量，利用省厅和资料馆网站、《山东省国土资源导报》、《山东省地质资料管理动态参考》进行发布，对依法按时汇交且质量好的单位进行表彰和奖励，对欠交严重、汇交质量差的单位进行通报批评，对逾期汇交或者拒不汇交的单位进行处罚。

2.2 任务明确，分工合理，职责明晰

为在全省范围内开展好地质资料汇交监管，我省制定了切实可行的《山东省地质资料汇交监管平台实施方案》。该方案任务明确，分工合理，职责清晰。其中：厅储量处负责统筹管理、模板数据的整理、资料的催交、凭证的发放等；厅财务处负责落实我省专项工作经费；厅地勘处与矿管处负责提供矿业权及非矿权类地质工作项目信息；厅信息中心负责我省数据和技术维护；省国土资源档案馆负责协助省厅落实监管平台使用和实施，主要负责接收、验收、转送和保管地质资料等。各部门根据分工有条不紊地开展工作，避免了重复工作，提高了工作效率，为我省地质资料汇交监管体系的建成提供了强有力的组织保证。

2.3 扩大地质资料汇交监管范围

全国地质资料汇交监管平台只监管国家（中央、地方）出资的地质工作项目，以及部、省级颁发矿业权的地质工作形成地质资料，工程地质、城市地质、地质灾害、环境评价与质量、压矿资料等不在监管范围内。就目前山东省情况看，汇交人只有取得了资料汇交证明，才能办理后期的矿权变更、延期、转让，项目评奖也要有汇交证明，所以我省国家（中央、地方）出资的地质工作项目和两权项目形成地质资料基本上能按时汇交。而那些工程地质、城市地质、地质灾害、环境评价等项目形成的地质资料不在监管平台的监管范围内，这些项目大多是由企业及个人出资，欠交情况比较严重。为了加大地质资料监管力度，我省逐步要把这部分资料加入到监管的范围内。

2.4 建立地质资料汇交人员持证上岗制度

为规范管理，提升地质资料汇交质量，我省拟建立地质资料汇交人员持证上岗制度，凡参与地质资料汇交的工作人员都要经过培训，持证上岗，从源头上提高地质资料制作水平，保证地质资料质量。

2.5 加强业务学习，提升资料管理人员技术力量和工作能力

在高速发展的信息社会中，地质资料管理工作在工作任务、环境、服务对象、管理模式方面都发生了本质的变化。资料管理人员必须是高素质的复合型人才，不仅具备较强的地质和档案专业知识和技能，还要具备广博的学识，具备操控计算机等现代设备的能力，具备能用科学的方法解决问题的能力。我们要求资料管理人员一定要加强业务学习，定期上党课、保密课和微机课，提升履职能力和工作技巧。

2.6 加强技术培训，提高地质资料汇交人技术与能力

从 2001 年开始，我省坚持每年至少举办一期由各市国土资源行政主管部门、地勘单位、矿山企业以及有关人员参加的业务培训班，详细讲解与地质资料有关的法律法规以及原始、成果和实物地质资料的具体制作方法。近来我们相继出版了《国土资源资料管理工作手册》、《山东省矿产资源储量报告编制指南》、《地质图件编制国家标准与规范汇编》等书籍，建立了全省电子文档经验交流群，发现问题及时处理和沟通。

3 存在的问题及建议

3.1 存在问题

3.1.1 地质资料管理体系不顺畅，资料欠交现象严重

山东省国土资源资料档案馆为独立的公益性事业单位，在省国土资源厅资源处的监督和指导下开展工作。地质资料制作单位大都为各地勘单位、矿山企业和社会团体，这些地勘单位、矿山企业分属地矿、冶金、建材、化工等各个部门。实际工作中，责任和权责界定不够清晰，容易造成多头管理、交叉管理等现象，大大影响了地质资料的管理。

目前市场项目较多，这些项目周期短，人员变换频繁，管理人员重视程度不够，多数地勘单位只注重实际经济效益，对最后的资料汇交关口不够重视，导致地质资料漏交、欠交现象严重。

3.1.2 原始和实物地质资料汇交不规范

经过近 10 年的不断工作，山东省成果地质资料质量已经排在全国前列，但原始和实物地质资料管理还比较滞后。实物中心刚刚成立，库房等基础设施薄弱，不具备接收能力。

原始地质资料汇交也不太规范，好多单位单纯为汇交报告而制作资料，有很多单位来到省馆汇交资料被告知缺少原始资料目录，大多数仅作稍微修改，个别单位甚至当场制作。由于缺少对原始地质资料的验收检查，资料管理人员对资料的齐全性很难判定。

3.1.3 地质资料凭证补录工作问题较多

我省地质资料汇交凭证是从 2003 年开始发放的。2003 年以前的都是三联单形式的。经过近 3 个月的时间，对2001—2010年度3423份汇交证明进行核对，只有433条数据符合要求。此项工作数据核对量较大，平台中的信息和馆藏资料信息存在较大的出入，需要把报告一个个的拿出来进行核对，大大影响了工作进度。经分析主要原因是：

（1）馆藏资料与平台信息项目名称不一致。特别是采矿权项目名称只有简单的矿区名称，无法核对。

（2）馆藏资料中矿权证号与平台不一致。同一个报告矿权经过几次变更，其中的矿权证有的平台里有，馆藏报告里没有；有的平台里没有，馆藏报告里也没有，工作人员核对时无从下手，给补录工作造成很大的不便。

（3）同一个项目经过矿权多次变更，每一次变更信息平台上都有显示，补录工作过程中，我们对其中任意一条进行补录合格后，平台上其余几条依然保留。这样核对起来容易出现重复工作，大大延缓了工作进度。

3.2 建议

3.2.1 简化汇交流程，优化监管平台各项功能

沈阳和武汉会议后山东省立即开展准备工作，向汇交人传达了部对于地质资料汇交监管的工作部属，演示平台各项功能。他们普遍认为利用监管平台汇交资料，需要先往部实物中心和省级馆报实物目录清单，然后再进行原始和成果地质资料的验收，行政主管部门看到三种资料全部合格后才能发放汇交凭证，汇交周期大大延长。目前工作模式他们已经对资料汇交产出了畏惧和抵触情绪，如果再使用地质资料汇交监管平台，很多汇交人表示将不敢汇交资料了。

地质资料汇交监管的立足点是充分调动资料汇交人的积极性，提升地质资料汇交率，提高地质资料管理水平。平台建设应充分考虑各地实际工作，优化和合并平台中各功能项，简化资料汇交流程，充分调动汇交人的主观能动性，使其感觉到汇交资料是一件很容易和愉快的事情，这样才能从源头上真正解决问题。

3.2.2 制定原始和实物地质资料制作和验收标准

《原始地质资料立卷归档规则》（DA/T 41-2008）和《实物地质资料管理办法》（国土资发 [2008]8 号）规定了原始和实物地质资料的分类、归档立卷要求，但相对笼统，没有详细的制作方法，建议像成果地质资料一样制定详细的汇交格式要求及使用说明。

原始和实物地质资料目前大多提交目录，资料管理人员不能到基层进行验收，不能认定资料的完整性和真实性，建议增加对原始和实物地质资料验收，管理人员对照验收意见进行验收，杜绝资料造假和不全的现象发生。

3.2.3 为更好地开展工作，建议平台增加些功能项

（1）平台中只有数据导入功能，缺少信息导出功能，建议增加此项功能。

（2）模板中增加地质资料报告名称。

目前清单模板中只有项目名称，项目名称是立项时的名称，实际工作中可能发生变化，最终的成果报告和项目名称很多时候存在出入，建议增加地质成果报告名称，以便更好地进行监管。

（3）增加资料汇交统计分析功能。

监管平台只能查询资料汇交情况，不能对汇交情况自动统计和分析。建议监管平台加上此功能，地质资料管理者就可以根据矿权人、勘查单位、许可证号、项目名称、矿权（项目）有效期等项进行汇总、统计和分析，以便更好地掌握汇交进度。

（4）增加修改、删除功能。

监管平台的信息一经录入，就不能进行修改和删除，实际工作中难免会出现错误，一旦出现错误就得重新导入，所以应增加修改和删除功能，以方便工作。

（5）原始资料验收中应增加补充、修改通知和退回通知功能。

在我省实际验收过程中，经常发现原始资料目录清单中有资料缺失和漏报现象，需要让汇交人进行补充和修改，应和成果地质资料一样增加补充、修改通知和退回通知功能。

（6）增加《地质资料修改、补充通知书》签发次数统计功能。

（7）增加《地质资料修改、补充通知书》和汇交证明签发文号自动编号功能。

（8）《地质资料修改、补充通知书》和汇交证明的编辑器，建议与 WORD 等工具软件相关联，以方便对通知书文本的编辑。

『捌』 山东省地质环境保护条例(2018修正)

第一章总则第一条为保护和改善地质环境，防治地质灾害，保护公共财产和公民生命财产安全，促进经济和社会的可持续发展，根据国家有关法律、法规，结合本省实际，制定本条例。第二条在本省行政区域内从事矿产资源勘查开采、地质遗迹保护、地质灾害防治以及工程建设等与地质环境有关的活动的，应当遵守本条例。

本条例所称地质环境，是指影响人类生存和发展的各种岩体、土体、地下水、矿藏等地质体及其活动的总和。

地震灾害防御，不适用本条例。第三条地质环境保护应当坚持积极保护与合理开发利用的原则。第四条县级以上人民政府应当加强本行政区域内地质环境保护工作的领导，组织制定地质灾害防治规划、矿山地质环境保护规划等规划，并纳入国民经济和社会发展计划。第五条县级以上人民政府自然资源主管部门负责本行政区域内地质环境保护的监督管理工作。

县级以上人民政府生态环境、住房城乡建设、交通运输、水利、农业农村、应急管理等部门依据有关法律、法规规定做好地质环境保护的有关工作。第六条县级以上人民政府自然资源主管部门应当根据本行政区域内地质环境实际，组织建立地质环境监测网络，完善监测设施。第七条任何单位和个人不得侵占、损毁或者擅自移动地质环境监测设施及标志。

任何单位和个人均有权对破坏地质环境以及破坏地质环境监测设施、标志的行为进行举报。县级以上人民政府自然资源主管部门接到举报后，应当及时调查处理。第二章矿山地质环境保护第八条勘查、开采矿产资源的，应当采取有效措施，防止造成地质灾害、环境污染和生态破坏，并做好水土保持、植被恢复和土地复垦工作。第九条探矿权人应当对遗留的钻孔、探井、探槽、巷道和形成的危岩、危坡进行回填、封闭，或者采取其他消除地质灾害隐患的措施。第十条开采矿产资源的，应当编制矿山地质环境保护与土地复垦方案，由县级以上人民政府自然资源主管部门组织审查并向社会公示。第十一条采矿权人应当对矿山地质环境进行监测，并将监测情况定期报送县级人民政府自然资源主管部门；矿区范围跨行政区域的，报共同的上级人民政府自然资源主管部门。

采矿权人应当按照矿产资源开发利用方案、矿山地质环境保护与土地复垦方案的要求进行采矿等相关活动，造成矿山地质环境破坏或者土地损毁的，应当及时进行治理。第十二条采矿权人应当按照国家规定填报矿产资源开采年度信息并向社会公示，如实反映矿山地质环境保护和治理情况。第十三条采矿权人停办或者关闭矿山前，应当按下列要求履行矿山地质环境治理义务：

（一）整治被破坏的土地，使之达到种植、养殖或者其他可供利用的状态；

（二）整修露天采矿的边坡、断面并种草植树，消除安全隐患，使之与周围环境相协调；

（三）采取封闭、充填或者人工放顶等措施，使地下井巷采空区达到安全状态；

（四）按规定处理矿山开采废弃物；

（五）符合国家和省规定的地质环境保护的其他条件。第十四条矿山企业应当根据矿山地质环境保护与土地复垦方案，按照满足实际需求的原则，建立矿山地质环境治理恢复基金，统筹用于矿山地质环境保护和综合治理等工作。

矿山地质环境治理恢复基金管理办法由省人民政府制定。第十五条对历史遗留的已被破坏的矿山地质环境，当地人民政府应当采取措施进行治理恢复，并按照谁投资谁受益的原则制定优惠政策，鼓励单位和个人投资治理。第三章地质遗迹保护第十六条下列地质遗迹应当予以保护：

（一）具有科学研究价值的地质构造、地质剖面和古生物化石分布区；

（二）具有科学研究和观赏价值的地质地貌景观和岩石、矿物、宝玉石的典型产地；

（三）具有独特医疗、保健作用或者科学研究价值的温泉、矿泉；

（四）具有科学研究价值的典型地质灾害遗迹；

（五）需要保护的其他地质遗迹。第十七条对具有典型意义的地质遗迹，可以按照国家和省有关规定建立地质遗迹自然保护区或者地质公园。

对不具备建立地质遗迹自然保护区和地质公园条件，但具有观赏和保护价值的山体等地表形态，设区的市、县（市、区）人民政府应当因地制宜，建立健全保护制度，通过制定保护规划、保护名录、划定地质地貌景观保护区等措施，加强生态保护和修复治理，提升保护水平。

『玖』 地质环境监管

地质环境监管是政府履行地质环境行政管理职能的重要形式。主要包括制定地质环境管理法律法规、编制地质环境保护规划、开展地质环境监督检查、建立地质环境论证制度等内容。国外一般没有单独针对地质环境管理的法律法规，地质环境管理的相关内容往往被纳入环境管理或矿产资源开发、利用和保护的相关法律法规，例如环境保护法、矿业法、资源法、自然保护法、灾害防治法等。例如，美国1970年颁布的《国家环境保护政策法》规定矿业主管部门发放采矿许可证时，必须考虑环境保护的要求;1977年颁布的《露天采矿控制与复垦法》对矿山环境问题做出了明确而详细的规定。英国1990年颁布的《环境保护法》确立了整体化的污染控制，强调对产生污染的工业生产过程进行集中控制，来减少各种生产过程对地质环境造成的污染。日本1972年颁布的《自然环境保全法》通过划定环境良好的地域，对一定的开发行为予以控制，来保全良好的自然环境。

近年来，有专家学者呼吁建立地质环境论证制度。地质环境论证是指编制城镇规划、重大工程选址(线)等涉及地质环境的工程经济活动，在实施之前须经过地质环境的可行性论证。通过地质环境论证工作，在充分利用已有地质资料的基础上，补充必要的地质环境调查，对地质环境条件进行评估，科学优化规划或工程建设的选址(线)，对工程活动导致地质环境问题和遭受地质灾害威胁的可能性进行预测评估，提出主动避让或积极防治的对策措施。